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Martes Septiembre 17, 2019

En 20 años la consulta previa se ha convertido más en una fuente de frustración que de valor para las comunidades étnicas para las cuales fue diseñada. De cara a los grandes proyectos de explotación de recursos naturales y al proceso de paz, la consulta previa es un tema crucial para los gobiernos actual y próximo.

El liderazgo de los pueblos indígenas, con el apoyo de organizaciones de base, Ongs, y academia, logró que la Corte Constitucional declarara la consulta previa derecho fundamental y que este procedimiento sea hoy requisito para la relación del Estado con los grupos étnicos. 

Para Organizaciones como Afrodes (Asociación de afrocolombianos desplazados), es gracias a este instrumento, que “han vuelto a existir" los indígenas y afros para un Estado interesado en el avance de proyectos económicos y la explotación del subsuelo de sus territorios (ver pp. 250).

La consulta previa es un aspecto prioritario en temas que necesitan “solución” para los gabinetes ministeriales que avanzan el Plan de Desarrollo del gobierno de turno. En la experiencia de empresas, y lo que se transmite a través de medios masivos de comunicación se percibe como un obstáculo para el desarrollo. Incluso, el presidente Uribe en su momento, llegó a plantear que el 27% del territorio del país estaba en manos del  2,2 % de la población, con lo cual eran los indígenas grandes terratenientes.

Frustración compartida

Luego de 20 años y amplia jurisprudencia, esta herramienta-derecho se ha convertido en gran parte, en un distorsionado proceso de negociación por derechos de servidumbre para proyectos productivos, y en un listado de peticiones que no logran implementarse en temas legislativos.

El exceso de consultas previas demuestra que de alguna forma se le ha cargado a la consulta la falta de un esfuerzo coordinado y sistemático de protección de derechos de los grupos étnicos por parte del Estado Colombiano, según las observaciones anuales y solicitudes directas de la Comisión de expertos en aplicación de convenios y recomendaciones (Cearc) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). 

Para las entidades del Estado son espacios de participación costosos, largos e ineficientes. Para indígenas, afros y gitanos, son procesos agotadores y que producen angustia colectiva con poca evidencia de que mejoren sus condiciones. 

“La pasamos de consulta en consulta, dejando de lado nuestras responsabilidades materiales y espirituales con nuestras familias, nuestros pueblos y con la madre tierra. Unos vienen por unas cosas y otros por otra, pero el territorio es uno solo y está vivo. Es como si uno viniera por el hígado, otro por el cerebro, otro por el corazón, otro por las venas, otro por los brazos. Será que es lo mismo completo que en pedazos”, dice un indígena Kogui (ver pp. 19). 

Para las empresas es un trámite cuyo proceso poco claro produce riesgos que impactan su imagen y sostenibilidad financiera. Y para la Corte Constitucional se convierte en función adicional al tener que ser juez que comprueba la implementación de las sentencias, como son los Planes de Salvaguarda para 34 Pueblos Indígenas en vías de extinción y el Programa de Garantías de los Derechos Fundamentales de los Pueblos Indígenas. 

Valor compartido

La consulta previa es una medida afirmativa que se han ganado los grupos étnicos en razón a la discriminación histórica que han sufrido y al carácter colectivo de su territorio. Sin embargo, en cualquier escenario de desarrollo y paz de un país, es una práctica esperada en cualquier proyecto o iniciativa: dialogar con los pobladores de un territorio que se verá impactado, definir conjuntamente medidas de manejo proporcionales a los impactos, y construir relaciones de largo plazo que resulten en un escenario de mutuo beneficio.

La consulta bien realizada se convierte en una licencia social que trae beneficios para todas las partes: El Estado logra ser el garante de un derecho fundamental, que se conecta con una ponderación de intereses étnicos vs. intereses colectivos de mayor amplitud, y que establece alternativas menos lesivas.

Los grupos étnicos logran participar y controlar lo más posible sus instituciones, forma de vida y desarrollo. Las empresas cumplen con estándares nacionales e internacionales que minimizan los impactos negativos multi-direccionales que desencadenan en conflictos y tutelas. Además, resultan en beneficios financieros de corto, mediano y largo plazo.

La sociedad civil reconoce la riqueza que implica tener diversas concepciones sobre el territorio nacional y al evitar problemas ambientales, sociales, culturales y económicos difíciles de corregir a largo plazo.

Menos y mejores consultas

Pero ¿cómo pasar de la frustración compartida al valor compartido? En principio, no será a través de una ley estatutaria o más reglamentación. Se trata más bien de compartir una visión amplia del objetivo de la consulta entre los involucrados y de hacer un esfuerzo propio de todos los actores que contribuyen a un escenario de paz. Se trata de un trabajo pedagógico, social y estructural, principalmente del Estado, pero con la participación de todas las partes involucradas. Estas son algunas claves:

1. Cambiar el concepto de un procedimiento rígido y de trámite a uno de diálogo intercultural, dinámico y en doble vía. A través de reuniones formales con actas es difícil conocer a un "otro diferente". Se trata de buscar distintos espacios de encuentro (con líderes, mujeres, maestros, mayores, en fin) que permitan que las partes se conozcan, compartan sus conceptos de bienestar y desarrollo, tengan información completa y comprensible de un proyecto y construyan conjuntamente las medidas de manejo para los impactos que se causarán.

2. Cambiar cantidad de participación por calidad de la participación. La fórmula tradicional de reuniones estilo salón de clase y hojas de firmas no son garantía de la participación y escucha real sobre las realidades, necesidades y conceptos de una colectividad. Es necesario usar metodologías etnográficas, participativas y diversas para lograr verdaderos aportes al proceso.  

3. Enfatizar los indicadores cualitativos de la consulta. Hay que lograr evaluar los objetivos de fondo para los grupos étnicos: a decidir sus prioridades de desarrollo y mejorar de sus condiciones de vida; a garantizar su integridad física y medios de subsistencia; a garantizar su integridad cultural; a tomar medidas de acuerdo, indemnización; y a participar en beneficios y ganancias.

4. Cambiar el rol del Estado como acompañante y observador a uno de garante de un derecho. El Estado debe tener competencias para facilitar el dialogo para que sea simétrico a través de más y mejor conocimiento de los grupos étnicos (incluso interpretación de lenguas), así como conocimiento de contexto sobre las iniciativas productivas y legislativas. Debe además, tomar y fundamentar la decisión sobre la conveniencia del desarrollo del proyecto.

5. Hacer las consultas al nivel administrativo general, y no particular. El Estado debe mantener un dialogo con los grupos étnicos en el largo plazo a través de planes decenales, y los gobiernos deben conocerlos al construir sus Planes de Desarrollo. Las consultas deben suceder antes de que se establezcan bloques de hidrocarburos, títulos mineros, o diseños de carreteras o megaproyectos, y no cuando ya están hechas las concesiones o asignados los contratos. Así, las concesiones inician con acuerdos previos y certezas jurídicas. 

6. Fortalecer la capacidad para mantener un diálogo especializado. En temas legislativos es fundamental fortalecer la capacidad de grupos étnicos de comprender la forma en que el Estado Colombiano se piensa y se organiza y a su vez fortalecer la capacidad del Estado con conocimiento sobre las cosmovisiones y saberes de los indígenas y afrodescendientes. Incluso, debe contribuir a que los grupos étnicos pasen de ser sujetos pasivos a sujetos activos que proponen, implementan, y co-ejecutan con las empresas o el Estado.

7. Fortalecer las capacidades de negociación en la parte más débil. No es posible lograr buenas negociaciones con el método tradicional de pedir mucho y ofrecer poco, esperar o dejar de mostrar interés, y centrarse en el dinero. Para lograr negociaciones "gana-gana" es fundamental establecer información clara y transparente, criterios de evaluación objetivos para definir impactos (ambientales, sociales, culturales, económicos) y medidas de manejo y mantener reglas de mutuo respeto.

8. Hacer seguimiento constante al proceso de consulta. El Estado debe tener la capacidad para coordinar interinstitucionalmente en la implementación, seguimiento y ajuste de los compromisos adquiridos en el proceso. Además, debe tener la capacidad para sancionar o cancelar el proceso cuando no se cumple el objeto. 

La consulta previa como valor compartido necesita de voluntad política. Para dejar de reaccionar a las demandas de los grupos étnicos, y más bien planear y construir una relación estructural del Estado con ellos y la región a largo plazo. Para dejar de pensar en la concesión y contrato de hoy, y más bien pensar en hacer sostenible la concesión y contrato de mañana. Para dejar de crear más leyes y programas, y más bien formar y mantener mejores funcionarios y mejores prácticas. ¿Estarán los gobiernos dispuestos a asumir este reto?.