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Domingo Mayo 31, 2020

Hace poco menos de dos meses, las Farc y el gobierno anunciaron que llegaron a un acuerdo sobre la “política de desarrollo agrario integral” en los diálogos de La Habana. A pesar de ser un anuncio esperanzador, no basta con que actores armados y gobierno decidan los puntos de una reforma rural integral, pues hay muchos más actores y factores en juego que obligan a mirar el contexto más amplio del mundo rural. Tres hechos recientes deben llamar la atención sobre la magnitud y complejidad del problema de la tierra en Colombia. 

En primer lugar están las disputas étnico-territoriales. En abril pasado, la revista Semana publicó un informe titulado “La nueva guerra”, señalando con preocupación la emergencia de choques violentos entre comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas en el norte del Cauca. En segundo lugar, y más recientemente, está el escándalo por la compra masiva de tierras por parte de ingenios azucareros, quienes, mediante estrategias jurídicas, han adquirido grandes extensiones en los llanos. Y el tercer lugar, la crisis en el Catatumbo tiene como uno de los puntos centrales en la negociación la constitución de una de las llamadas Zona de Reserva Campesina, punto frente al cual el gobierno no ha estado dispuesto a ceder.

¿Repartir la tierra u organizar el territorio?

El gobierno ha optado por realizar dos estrategias que exige la ley: la formalización de la propiedad existente y la distribución de lo que tiene a su disposición. Cada una de estas salidas tiene sus complicaciones: 

La formalización y titulación de terrenos baldíos de manera individual tiene en gran inconveniente de que incluso instancias gubernamentales admiten que el catastro nacional es poco fiable, que no se tienen datos certeros, y que lo que hay son sólo estimativos.

La formalización de la propiedad incluye taambién la titulación colectiva para grupos étnicos, es decir los resguardos en el caso de comunidades indígenas, y  las titulaciones comunitarias en el caso de las comunidades afro; y las Zonas de Reserva Campesina, que estuvieron ausentes del panorama territorial por mucho tiempo, y han revivido como el mecanismo de titulación colectiva por excelencia para grupos de campesinos organizados.

Otra figura son las Zonas de Desarrollo Empresarial, un interesante mecanismo que busca abrirle el paso a grandes proyectos agroindustriales. Paradójicamente estas zonas aun no arrancan, pues los empresarios del agro no le han querido "caminar" a una figura que les cuesta mucho, ya que los obliga a declarar impuestos. Por ello, aunque tienen este mecanismo a su disposición, han preferido arreglárselas para titular individualmente como pequeños productores, como ha sido denunciado en el caso de Riopaila.  

Por otra parte, la repartición de tierras a disposición del gobierno para cumplir acuerdos o avanzar en una redistribución de la tierra tiene por su parte el mismo inconveniente de lo desigual y en ocasiones escasa que es la información. Los mecanismos de la repartición son básicamente:

1. Repartición de lo que se obtiene por extinción de dominio al narcotráfico. El obstáculo es que cualquier cosa que dependa de la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes tiene poca posibilidad de ser usado como mecanismo eficaz en el corto plazo.

2. Identificación de predios que no están cumpliendo con la función social de la propiedad. Es una herramienta jurídicamente establecida, pero con un costo político altísimo para un gobierno que no quiere despertar más animosidades, especialmente entre grandes poseedores de tierras, opositores históricos de una reforma de la propiedad rural.

3. Compra de tierras. Si bien se ha usado para resolver acuerdos y conflictos, el presupuesto destinado para este rubro es irrisorio comparado con la dimensión del problema.

Uno de los mayores problemas es el desorden de la información sobre el mundo rural y la propiedad de la tierra en Colombia. La ley pide que se realicen ambas acciones, pero antes de realizar bien una formalización o una repartición, se requiere planear un ordenamiento social y productivo del territorio con el objetivo de identificar qué sería lo más conveniente en cada lugar. El atraso del mundo rural con relación al mundo urbano en lo que concierne al ordenamiento del territorio es dramático, pues todavía se piensa al mundo rural como un problema simple de repartición de tierras.

Está demostrado que la formalización mediante titulación individual del campesino no garantiza nada mientras no se acompañe de condiciones para su vinculación productiva y comercial, así como de asistencia técnica. El pequeño campesino es incapaz de competir, se endeuda, y termina vendiendo lo único que tiene, que es el titulo formal que se le entregó, ampliando además la distribución desigual preexistente.

Propiedad de la tierra y autonomía territorial

Al entender el contexto más amplio en el que emergen estas confrontaciones, se puede comprender la dimensión de la complejidad de lo que está sucediendo en el Cauca, los Llanos y el Catatumbo. Es innegable que en la base de estos conflictos se encuentra la disputa por la obtención y ampliación de la propiedad de tierras, sin embargo, como vemos, esto en sí mismo no nos explica sus particulares características en el contexto del ordenamiento de la propiedad rural.

El otro elemento clave que está jugando en todo este ordenamiento es la disputa que los actores sociales están dando por la cuestión de la autonomía territorial. La existencia de Resguardos para el caso de los indígenas, Consejos y titulaciones comunitarias en el caso afro, y ahora la pretensión de constituir Zonas de Reserva por parte de organizaciones campesinas, se ha convertido en uno de los puntos centrales de las confrontaciones.

En este escenario es muy llamativo el papel que están jugando las organizaciones campesinas, ya que desde su punto de vista, el Estado los ha “invisibilizado” en dicho ordenamiento de la propiedad rural. En las últimas décadas, a diferencia de indígenas y afro, los campesinos se han visto subsumidos, bien por la precarización de sus condiciones de trabajo como campesinos, bien por políticas asistencialistas; mientras tanto, indígenas y afro, amparados en las figuras mencionadas –sin duda un gran logro de la constitución del 1991–, han visto la posibilidad de ampliar sus pretensiones territoriales, así como la capacidad de organizarse y decidir sobre ellas.  

En el desafortunado caso del Norte del Cauca lo que las disputas entre estos actores sociales evidencia, es el desbalance entre aquello a lo que tienen derecho las comunidades indígenas –acceso a transferencias, constitución y ampliación de resguardos, derecho a una educación y a un sistema de salud diferenciales– y los derechos de otros grupos. Las comunidades afro han venido apoyándose fuertemente en su derecho a la consulta previa –que también tienen las comunidades indígenas–, y en la organización de consejos comunitarios para garantizar su autonomía, pero éstos últimos tienen unas condiciones más restrictivas que los resguardos, y no dan acceso a transferencias. En el caso de los campesinos, la única figura que los acerca a tener una igualdad de condiciones frente a indígenas y afros es la de las Zonas de Reserva Campesina, de allí que ésta se haya convertido en una pretensión esencial de sus organizaciones en diferentes regiones del país.

Los campesinos, como actores sociales históricamente marginados, han encontrado en estas figuras de autonomía territorial una manera de proteger su tierra frente a intereses económicos externos, de lograr el reconocimiento de derechos, y obtener recursos a los cuales no tendrían acceso de otra manera. En ese sentido, la crisis reciente en la región del Catatumbo y el escándalo de la compra de tierras masivas por emporios económicos como los ingenios, evidencia cómo estos grupos poderosos en determinadas regiones están reaccionando frente a los movimientos en el mapa de la distribución territorial en el país, dado que la legislación mencionada empieza a dar posibilidades a nuevos actores de obtener o cuestionar su dominio en vastas zonas del mismo.

La ola de confrontaciones, escándalos y protestas responde, por tanto, a un panorama en el cual cada grupo (latifundistas, intereses mineros y del narcotráfico, indígenas, afros, campesinos) intenta quedar mejor posicionado territorialmente a costa de los otros, reclamando privilegios jurídicos y territoriales sobre los demás. Esta dinámica de la competencia por la posesión de la tierra tiene como consecuencia que el Estado caiga constantemente en el juego de tener que privilegiar los derechos de unos a costa de los derechos de otros generando un descontento en uno u otro sector.  

El futuro de la tierra es un escenario muy complejo. No se trata de indígenas, afros y campesinos pretendiendo “aprovechar” esta legislación para "acaparar" la tierra; el problema es la tensión inherente a un modelo de desarrollo agrario que le apuesta tanto a los macroproyectos agroindustriales, como al modelo de pequeña propiedad productiva, y la garantía de la autonomía territorial. Esto sin tener mayor capacidad de planeación u ordenación del territorio, por la precariedad de la información mencionada, y aún sin preguntarnos qué va a pasar cuando entren a la ecuación del mundo rural las víctimas, los desplazados, y otros posibles grupos a los que se les está dejando poco que ofrecer, pero que también tienen derechos de restitución territoriales en muchos de estos lugares.

Es un lugar de tensión y conflicto en un escenario de posconflicto, pues la manera en que está procediendo el gobierno genera, por un lado, nuevos conflictos, ya que pone a los actores en una situación constante de enemistad y confrontación por la inclusión/exclusión en torno a los recursos; por el otro, insostenible, pues parece poco viable que se pueda extender ilimitadamente la distribución de recursos escasos entre una diversidad de actores, mientras las tierras de grupos poderosos en estas regiones no se toca.

No nos enfrentamos entonces a un mero conflicto de tierras, sino a un problema que abarca la cuestión del reconocimiento de la importancia que los actores sociales y las víctimas tienen para el mundo rural, por cuanto el ordenamiento territorial en el país no se puede desligar de ellos. La cuestión no es solo responder a las necesidades productivas, sino a todo el espectro demográfico del paisaje rural colombiano a través de un modelo que permita construir escenarios de inclusión y democracia.

Estas confrontaciones, protestas y escándalos son una oportunidad para que actores gubernamentales, no gubernamentales, y actores sociales demuestren que no todo problema territorial en Colombia tiene porqué terminar insertado en las dinámicas de la violencia organizada del conflicto armado. No se trata de si se necesita más Estado o más mercado, porque a estas alturas ambos han fallado, sino de cómo se pueden gestionar las relaciones sociales en formas de gobierno común desde la diversidad.

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Lun, 2013-07-29 12:08

Realmente, muy ilustrativa esta columna en relación con el tema.

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