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Lunes Noviembre 18, 2019

Blogoeconomía

De la mano negra a la mano invisible: opiniones y provocaciones de un grupo de economistas académicos.

Este es un blog a cargo de David Bardey, Juan Camilo Cárdenas, Marcela Eslava, Leopoldo Fergusson, Marc Hofstetter, Andrés Moya, Oskar Nupia, Catherine Rodríguez, Jorge Tovar, Rafael Santos y Hernando Zuleta. Todos son profesores de la Facultad de Economía de la Universidad de Los Andes.

Las opiniones expresadas por los autores se hacen a título personal y no comprometen el nombre de la Universidad de los Andes ni al grupo de Blogoeconomía como un todo.

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Hilos temáticos:

Por Hernando Zuleta.

En Colombia, uno de los pocos consensos que existen entre los economistas es que el estatuto tributario es malo. Por esta razón se convocó una comisión de expertos en materia tributaria para estudiar el asunto y proponer reformas (Ley 1739 del 2014, Artículo 44).

La comisión de expertos preparó un informe detallado donde se presenta un diagnóstico de la situación fiscal del país y plantea propuestas concretas (el documento completo está disponible https://comisionreformatributaria.files.wordpress.com/2015/03/informe-fi...). Las recomendaciones son muy similares a las realizadas por la OECD  e incluyen cambios en varios aspectos del estatuto tributario.

Desde que se hizo público el informe de la comisión de expertos han surgidos críticas a algunas de las propuestas pero, tal vez, la mayor cantidad de críticas se refieren a las modificaciones sobre el impuesto al valor agregado (IVA).  Por este motivo, en las siguientes líneas me limito a discutir algunos de los cambios al IVA propuestos por la comisión.

¿Qué propone la comisión de expertos?

Aunque la propuesta de la comisión incluye varias modificaciones, hay tres que considero centrales: aumentar la tarifa general al 19%, reducir el número de tasas del IVA (5%, 10% y 19%) y reducir los umbrales para tener el tratamiento de régimen simplificado.[1]

La idea es gravar todos los bienes y servicios al 19 por ciento, excepto bienes de la canasta básica como libros escolares, servicios educativos y medicamentos. Esto implica eliminar exenciones sectoriales que muchas veces son redundantes, aumentan la complejidad del sistema y facilitan la evasión.  

La reducción de los umbrales para el tratamiento de régimen simplificado tiene que ver con la necesidad de ampliar la base, mejorar la información con la que cuenta la DIAN y, por supuesto, reducir las opciones de evasión y elusión.

¿Por qué razón?

Actualmente, el recaudo tributario en Colombia es insuficiente si se quiere mantener un ritmo de gasto público similar al observado en los últimos años. En estas circunstancias, el gobierno tiene dos opciones: recortar el gasto público o aumentar el recaudo tributario. La primera opción tiene un limitante central: el gasto público es inflexible a la baja (http://portal.uexternado.edu.co/pdf/5_revistaZero/zero18/27_Tellez_Presu...   http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=711575). Hay gastos que no se pueden reducir por mandato constitucional, hay gastos corrientes como los salarios de los empleados públicos que no se pueden recortar sustancialmente, hay gastos que nadie aceptaría que se recorten, etc. Así, dada la institucionalidad actual, resulta necesario un aumento en el recaudo.

Dado que el recaudo de IVA en Colombia es bajo de acuerdo con estándares internacionales, aumentar este recaudo resulta una opción razonable. De acuerdo con la OCDE, el recaudo de IVA como proporción del PIB es menor que en el promedio de América Latina y mucho menor que el promedio de los países de la OCDE.

De acuerdo con la comisión de expertos por concepto de IVA “Brasil recauda 3.5 puntos del PIB más que Colombia; Chile, 3 puntos; Bolivia, 2.5 puntos y Perú y Ecuador, 1 punto. 47.”

El bajo recaudo depende de tres variables: el nivel de la tarifa, el tamaño de la base y el nivel de evasión. Comparaciones internacionales sugieren que la tarifa es baja, la base pequeña y la evasión elevada.

En la siguiente presento una lista de países con tarifas de IVA iguales o superiores a la de Colombia.  La lista es amplia y heterogénea pero basta con señalar que la tarifa general del IVA es superior al 19% en los países donde existe un estado del bienestar generoso.

Con respecto a la base, de acuerdo con la DIAN cerca del 50% de los productos no están cubiertos con el IVA.

Por último, la dispersión y multiplicidad de tarifas contribuye a la complejidad del sistema y facilita la evasión.

¿Cuáles son las críticas?

La crítica más común tiene que ver con lo regresivo del impuesto al valor agregado. El argumento central tiene dos premisas básicas: 1. El impuesto recae, al menos parcialmente, sobre el consumidor final. 2. Los consumidores más ricos destinan una menor proporción de su ingreso a consumir.  De estas dos premisas se deduce que la proporción del ingreso de los ricos que se destina a pagar IVA es menor y, por lo tanto, el IVA afecta más a los pobres.

El argumento parece impecable. No obstante, al menos en el caso colombiano, no es claro que la segunda premisa sea totalmente cierta. Los bienes de la canasta básica están exentos de manera que, si el consumo suntuario está positivamente correlacionado con el nivel de ingreso, entonces la tarifa promedio es mayor para los individuos más ricos.  

¿Cuál es el efecto neto del IVA sobre la distribución en el caso de Colombia? Lo ignoro, pero para poder afirmar o negar que un aumento en el IVA incrementa la desigualdad se requiere un ejercicio numérico complejo.

Otra tipo de crítica apunta a la inconveniencia de eliminar ciertas exenciones. En particular el primer párrafo de la página 115 ha despertado varias reacciones:

 “Los bienes que actualmente se consideran en la categoría de exentos diferentes a exportaciones de bienes y servicios. Se propone que de estos productos queden gravados a la tarifa del 5% los siguientes: 1. Bovinos 2. Libros 3. Cuadernos 4. Maíz y arroz 5. Leche y queso fresco 6. Huevos frescos 7. Pescado y camarones  8. Carne”.

Desde el gobierno, la Ministra de educación afirmó: “Propuesta de IVA 5% a cuadernos y libros es regresiva. Afectaría a miles de padres que hacen esfuerzos para enviar a sus hijos al colegio”. Desde otros frentes se ha afirmado que gravar con IVA los alimentos también es regresivo.

Nuevamente, para poder afirmar que imponer un IVA del 5% a estos productos es regresivo habría que demostrar que los pobres destinan una mayor proporción de sus ingresos al consumo de estos bienes. Que yo sepa no existen estudios al respecto.

¿Es posible ponernos de acuerdo?

En Colombia, mediante la Sentencia C-776/ 03, la Corte Constitucional determinó que gravar con IVA los bienes de la canasta familiar es inconstitucional a menos que “existan políticas efectivas que compensen la afectación al mínimo vital de las personas que, debido a su condición económica enfrentarían dificultades o se verían en imposibilidad de acceder a los mismos a causa del mayor valor que deben por ellos a causa del impuesto.” 

En la práctica, esto significa que para que un aumento del IVA a los productos de la canasta básica supere la prueba de constitucionalidad, el gobierno tiene que implementar políticas de gasto de tal forma que el efecto neto sobre el poder de compra de los más pobres sea positivo. Dicho de otra forma, este elemento de la reforma solo será aprobado por la Corte Constitucional si no tiene efectos regresivos.

Dado que los ricos también comen y suelen tener una día más rica en proteína animal que los pobres, el efecto de aumentar el IVA para los alimentos mencionado en la sección anterior genera ingresos fiscales superiores a los costos que el aumento en este impuesto genera para los más pobres. Así, el mayor recaudo permite compensar a los más pobres. 

[1] “Se propone establecer cuatro categorías de bienes y servicios gravados: i) bienes y servicios gravados a la tarifa 0% y con derecho a devolución del IVA pagado en la compra de bienes y servicios, ii) bienes y servicios gravados a la tarifa del 5%, iii) bienes y servicios gravados a la tarifa del 10% y iv) bienes y servicios gravados a la tarifa del 19%.” Ver informe página 112.

Comentarios - Cada usuario tiene la posibilidad de incluir solo tres comentarios
Mar, 2016-02-09 17:35

No entiendo esa manera de razonar.

1: Las instituciones actuales imposibilitan la reducción del gasto.
2: Las instituciones actuales (el Estatuto Tributario es una institución en el sentido que le dan los economistas a esa palabra) imposibilitan el sostenimiento del gasto público, porque se recauda menos de lo que se gasta.
Entonces se deben modificar las instituciones para que se aumente el recaudo.

Si se van a modificar las instituciones, ¿por qué no hacerlo para quitarle botín a los políticos y dejar que la gente se la gaste en lo que considere más conveniente?

Eso parece redactado por (y para) Gerlein.

Mié, 2016-02-10 09:40

En economía hay varias "leyes" pero como muestra el profesor la que llamaríamos coca cola mata tinto es la ley del menor esfuerzo, por encima de cualquier otra. Creo que se ha optado por hacer una linea donde nos dicen que no se negociara el modelo económico con las FARC, lo que en principio parecería bueno por el interlocutor, pero en el fondo mas que un ellos y nosotros es un circulo, donde el estado considera que todo lo que hace esta bien y como sociedad podemos aguantarnos o buscamos alternativas. El estado colombiano cumple la máxima de a papaya puesta papaya comida, si algún grupo de interés se descuida en sus periódicas reformas tributarias sale clavado. Normalmente esa es la razón por la que los consumidores terminan siendo los paganinis, porque los demás actores incluyendo los grandes capitales tienen sus perros de defensa en el parlamento con la única finalidad que no les toquen sus privilegios(exenciones) y así están dispuestos a que la burocracia acumule rentas como pago.

Mié, 2016-02-10 14:45

La ley del menor esfuerzo es lo que cualquiera haría.

Lo que está mal (en mi opinión) es que quienes diagnostican el problema propongan modificaciones frecuentes (y en apariencia menos costosas) que no solucionan nada.

La manera en que razona el autor es equivalente a proponer repetidamente la "instalación" de un chicle masticado como solución a un escape de agua en un tubo roto. Después de muchos miles litros desperdiciados valdría la pena proponer cambiar el tubo.

En resumen, el problema es creer que la medida inane repetida muchas veces representa un menor esfuerzo que la medida útil (aunque más difícil) una sola vez.

Mié, 2016-02-10 03:00

Sin nombre,

1. La Constitución Política es la máxima ley, la ley fundamental y la de mayor jerarquía.

2. En Colombia, la Constitución Política hace que el gasto publico sea inflexible a la baja.   Entiendo que hay quienes no compartee esta afirmación, no obstante los miembros de la Corte Constitucional  (guardianes de la Constitución) han grantizado la inflaxibilidad a través de varias sentencias.

 De los puntos 1 y 2 se deduce que para reducir es gasto público se necesita una reforma constitucional.  En cambio, es posible aumentar el recaudo sin modificar la constitución.

PD: No he leído la prosa del Senador Gerlein pero procuraré informarme al respecto.

Mié, 2016-02-10 14:25

Bueno. No creo que hacer reformas tributarias cada año sea en realidad menor esfuerzo que cambiar la Constitución.

Puede ser que el esfuerzo para tramitar cada reforma tributaria sea inferior al de una reforma constitucional. Pero ese esfuerzo repetido anualmente con seguridad supera el esfuerzo de una reforma constitucional que arregle el problema estructural.

Sin duda, es más difícil lo segundo, pero (también sin duda) mucho mejor. Lo extraño es que los expertos (o los opinadores ocasionales) prefieran seguir esperando ese estatuto milagroso.

Jue, 2016-02-11 02:50

Sin nombre,

Estoy totalmente de acuerdo en que hacer reformas tributarias frecuentemente es un error: https://economia.uniandes.edu.co/components/com_booklibrary/ebooks/dcede...

El problema central, es que, hasta el momento, las reformas han sido incompleta o abiertamente inconvenientes. Por eso creo que se necesita un reforma estructural que permita dejar el estatuto tributario quieto durante 15 o 20 años.

Yo entiendo que la experiencia no da razones para el optimismo, pero también creo que la razón central detrás del comportamiento errático es el problema político. Es decir, los expertos no han sabido o no han podido comunicar de manera convincente la conveniencia de un buen estatuto tibutario.

 

 

Mar, 2016-02-09 09:45

El iva en cuanto mas lo suben, mejor y mas atractivo es para robarselo y no pagarlo. "No lo factures y no me cobras el iva" , frase común en el comercio.

Mié, 2016-02-10 03:02

Fernando,

En efecto, este es uno de los problemas. No obstante, en otros apartes de la propuesta de la comisión se proponen mecanismos para reducir este problema.

Mar, 2016-02-09 08:51

La canasta familiar dl colombiano promedio siempre se verá afectada, su condición d ser mayorías domina en el interés d montar más IVA; no hay forma d evasión xq la mano d los “expertos” economistas-creados para evaluar lo q pares “expertos” d toda la vida, han manejado este país- va directo al bolsillo, al fin y al cabo es para lo único q esas grandes mayorías sirven.

La estrategia anticorrupción es implementada para tapar huecos fiscales ya, x eso la solución más rápida No es controlar la evasión en sus diferentes manifestaciones-hace años luz vienen con el mismo cuento y nunca se hace-, q SI están en manos d los verdaderos dueños dl país, bien sea con los paraísos fiscales o con el NO REEMBOSLO al estado d ese IVA y las diferentes modalidades q existen en Colombia.

En la DIAN se necesita un funcionario x lo menos, parecido o “hno. lejano”’ dl SIC. Q se atreva x lo menos a sacarles la lengua.

El día q ello ocurra es d nunca llegar.

Mié, 2016-02-10 03:09

Didundi,

Discrepo de su primera afirmación. Los expertos o "expertos" en economía se han manifestado varias veces en contra de exenciones que favorecen a sectores o firmas específicas. 

En lo que sí estoy de acuerdo es que hasta el momento no ha habido una estrategia general y bien diseñada contra la evasión.  Sin embargo, si lee el informe de la comisión verá que hay propuestas en esa dirección. 

Por último, ignoro quine es dl SIC.

Mar, 2016-02-09 06:23

Siempre al tratar este tema hay tresgrandes con conclusiones. Hay q ampliar el IVA, hay q combatir la corrupcion y hay q perseguir la evasión.
Todos los.gobiernos solo le apuestan a ampliar la base del IVA es decir a que los Colombianos paguemos más. Nunca se combate la corrupción y mucho menos se persigue la evasión. Reficar. Mermelada ecopetrol aviones repletos de empleados públicos y empresarios. Compra de embajada en Usa. En fin gasto público desbordado y despilfarro total.

Mar, 2016-02-09 08:17

Alirio,

Estoyde acuerdo en que hay que combatir la corrupción y la evasión.  

Una de las formas de reducir evación es simplificando el estatuto tributario y facilitando la labor del recaudador.

Para atacar evasión y corrupción se necesita una institucionalidad fuerte y, al menos en el corto plazo, para tener instituciones sólidas se requiere inversión pública.

Mar, 2016-02-09 06:22

Siempre al tratar este tema hay tresgrandes con conclusiones. Hay q ampliar el IVA, hay q combatir la corrupcion y hay q perseguir la evasión.
Todos los.gobiernos solo le apuestan a ampliar la base del IVA es decir a que los Colombianos paguemos más. Nunca se combate la corrupción y mucho menos se persigue la evasión. Reficar. Mermelada ecopetrol aviones repletos de empleados públicos y empresarios. Compra de embajada en Usa. En fin gasto público desbordado y despilfarro total.

Mar, 2016-02-09 02:12

Jose Mario,

Estoy de acuerdo con usted en que la corrupción es un problema grave contra el cual hay que luchar. No obstante, no veo posible una estrategia anticorrupción que de frutos en un año y permita solucionar el problema fiscal.

También creo que hay subsidios que van a la clase media, pero no todos. Los subsidios a la salud, por ejemplo, estan más o menos bien focalizados, familias en acción llega a los más pobres, las viviendas 100% subsidiadas llegan también a la población más pobres...

Por último, el estatuto tributario actual termina siendo regresivo gracias a las múltiples exenciones que hay. Por esto, una de las propuestas de la comisión es eliminar exenciones.

Mar, 2016-02-09 09:35

http://www.bancomundial.org/es/news/opinion/2012/12/17/why-colombia-need... yo creo que recursos para los mas pobres hay, pero si analiza peso a peso la distribución del erario, la mayoría termina en la clase media alta. La verdad esta discusión la he visto periódicamente y siempre sale a relucir el tema de la inflexibilidad del presupuesto, Canada o Escandinavia tienen impuestos mas altos, pero nuestra proveeduria de bienes públicos no alcanza. En estos días vi en HBO John Adams y el principal postulado de los padres fundadores era sin representación no hay tributación, que nos lleva a la legitimidad del estado, aquí discutimos mas la curva de Laffer o el beneficio de señoraje del Banco.
Como economistas Reficar o Foncolpuertos parecen anecdoticos, pero si revisa los escándalos de corrupción en relación con lo que obtienen las reformas tributarias(%PIB)vera que en el fondo la discusión debería ser esa o no?Rent Seekers y Free Riders no generan desarrollo.

Jue, 2016-02-11 03:00

Jose Mario,

Creo que usted señala dos puntos importantes:

1. Aunque hay prgramas sociales bien diseñados, como un todo el esquema de impuestos y subsidios favorece, muchas veces, a la clase media alta.  

2. En Colombia no hay una buena provisión de bienes públicos.

Con respecto al punto 2, creo que es cierto y que tiene que ver con la eficiencia del gasto y de los organismos de control. Ahora, pregunte usted como aumentar la eficiencia del gobierno y de los mecanismos de control y casi todas las respuestas pasan por aumentar el presupuesto.  Un ejemplo, ¿cómo se evita que los proyectos de infraestructura se empantanen? con estudios previos que son costosos.

Con respecto al primer punto, hay una discusión de fondo; ¿deben estar bien focalizados los programas sociales o deben ser universales?  

Jue, 2016-02-11 07:35

Para mi el pecado original fue el colonialismo europeo, con la salvedad que es una estructura mental así que hay multitud de ejemplos de países que logran encontrar un sendero sostenible de desarrollo, pero de África a América Latina, incluyendo los países mediterráneos en la crisis del euro, creo que aun se piensa en cédulas reales(concesiones), títulos de adelantado y manejamos como si estuviéramos en un virreinato desde donde Dios coloco a las élites locales el erario para que dispusieran a bien y favorecieran en la medida de lo posible al pueblo.
A veces pareciera como si los caciques de la costa fueran encomenderos que velaran por sus indios y para mi el equilibrio es claro, que están dispuestos los ciudadanos a sacrificar porque nivel de bienes públicos, yo creo que lo menos posible, en eso estamos mas cerca de la visión sajona. Creo que la crisis de nuestro sistema político por fin llego a la economía, sino repensamos el rol del estado y de sus funcionarios, no habrá futuro.

Mar, 2016-02-09 02:04

GMolano,

Lo que usted dice puede ser cierto para el impuesto al ingreso y por esa razón, entre otras cosas, la comisión propone eliminar excenciones.

El IVA es un impuesto indirecto, es decir, aunque lo pagamos todos se recauda a travé de las empresas.  

Aquí hay alguna evidencia sobre cómo las tarifas diferenciales beneficiann a los más ricos: https://economia.uniandes.edu.co/components/com_booklibrary/ebooks/dcede...

Con respecto al efecto de la reforma tributaria sobre la actividad económica. En efecto, subir los impuestos reduce la demanda, el problema es que la alternativa - no hacer nada -  tendría efectos recesivos mucho más fuertes.

Mié, 2016-02-10 03:13

Estoy totalmente de acuerdo acerca de la necesidad de discutir la reforma elemento por elemento.

Con respecto a la gradualidad tengo mis dudas. Fundamentalmente por el tema de incertidumbre: la gradualidad implica que la reforma estructural se parta en varias reformas?

Lun, 2016-02-08 16:17

El caeteris paribus es la frase mas grave de la economía colombiana. De la inflexibilidad del gasto publico a partir de la constitución del 91, por el situado fiscal, la deuda y las pensiones hemos oído siempre. Pero la corrupción no esta en el 3% del PIB porque no haya donde coger, la estadística de que pasa con el IVA si redistribuye el ingreso, lamentablemente no, porque los subsidios realmente van a la clase media, vía pensiones, los valores de la gasolina y tanta burocracia ineficaz, hay un articulo de como en UK antes de la tributación y después cambia el GINI y en Colombia ni un punto varia.
¿Para que quiero yo que el estado mejore su recaudo? si le va a dar los recursos a caciques en la costa que mantengan clientelas, el mensaje debería ser mejorar la eficiencia en las regiones, acabar la corrupción, exigir eficiencia a la justicia, eliminar tantos controles redundantes que se vuelven coto de corruptos como contralorias, personerías, evitar el despilfarro de los otros poderes.

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