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Jueves Agosto 11, 2022

Blogoeconomía

De la mano negra a la mano invisible: opiniones y provocaciones de un grupo de economistas académicos.

Este es un blog a cargo de David Bardey, Juan Camilo Cárdenas, Marcela Eslava, Leopoldo Fergusson, Marc Hofstetter, Andrés Moya, Oskar Nupia, Catherine Rodríguez, Jorge Tovar, Rafael Santos y Hernando Zuleta. Todos son profesores de la Facultad de Economía de la Universidad de Los Andes.

Las opiniones expresadas por los autores se hacen a título personal y no comprometen el nombre de la Universidad de los Andes ni al grupo de Blogoeconomía como un todo.

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Por Marcela Eslava

Cada vez se abre camino con más fuerza la idea de que el país necesita impulsar una nueva concepción de políticas “industriales” o “verticales”, es decir las que están dirigidas a sectores específicos. La tesis es, entonces, doble: por un lado aboga por darle un nuevo impulso a estas políticas dirigidas, pero por otro enfatiza que esto debe hacerse con una concepción diferente al tradicional modelo en el que el gobierno escoge unos sectores promisorios y los impulsa a través de subsidios y protección.

Dani Rodrik, reconocido economista de la Universidad de Harvard, resumió la tesis en el reciente lanzamiento del Informe Anual de Competitividad del Consejo Privado de Competitividad. Rodrik argumentó que no se puede lograr un crecimiento rápido y sostenido sin complementar las llamadas reformas que eliminan barreras generales a la competencia y la actividad privada con políticas que fomenten un cambio estructural positivo,  uno que propicie el crecimiento de los sectores más productivos en detrimento de los menos productivos. Afirmó que ese cambio no se puede dar sin “políticas no convencionales” que remuevan cuellos de botella que frenan la actividad económica en sectores específicos. El discurso de Rodrik reconoce los peligros de que esas políticas descansen sobre una improbable capacidad del gobierno de escoger los sectores ganadores y asignarles de manera transparente y adecuada los niveles de protección que les permitirían alcanzar su nivel de crecimiento óptimo. Por eso, el modelo de política industrial “moderna” que proponen Rodrik y otros se basa en una activa colaboración público privada, que permita la identificación conjunta de los cuellos de botella y sus soluciones, que sea transparente y sujeto a evaluación continua.

Como apuntó Guillermo Perry recientemente en El Tiempo (10 de noviembre), en Colombia el Programa de Transformación Productiva (PTP) ha sido un buen ejemplo del tipo de modelo que propone Rodrik. El PTP crea espacios de diálogo entre el gobierno y representantes privados de sectores específicos. Esos espacios contribuyen precisamente a la identificación de cuellos de botella cuya solución requiere del concurso del gobierno, y con frecuencia han sido útiles para hacer esas soluciones efectivas. El sector de Business Process Outsourcing (centros de contacto y servicio al cliente) ofrece buenos ejemplos. Cuando ingresó al PTP era un sector naciente, sin mayor capacidad de organización interna, y cuyo crecimiento estaba frenado por falta de una normatividad sobre protección de datos que le permitiera exportar sus servicios y por insuficiencia del recurso humano que necesitaba. Gracias al papel articulador del PTP en el gobierno, se consolidó con el SENA un programa de formación de técnicos con capacidad de prestar servicio al cliente en inglés, se impulsó la ley de protección de datos y se potenció la organización del sector con el fortalecimiento de la asociación de Call Centers y la fundación de una cámara especializada en la ANDI. El sector ha crecido de forma muy importante, y la sensación al interior del mismo es que los logros del PTP han ayudado a impulsar ese crecimiento.

Sin duda, esas instancias de diálogo entre el sector privado y el público son importantes para identificar y remover las “fallas de gobierno” y las “fallas de mercado” que frenan el crecimiento de la actividad económica. Y sin duda también, remover esas fallas es fundamental para impulsar el crecimiento económico y propiciar una asignación óptima de los recursos (el llamado cambio estructural). Pero es inconveniente y también innecesario adjudicarle estas ventajas al marco de políticas verticales o industriales para propiciar el cambio estructural desde el gobierno. Por un lado, la colaboración público privada puede darse también en el nivel “horizontal”. Colombia en esto es innovadora y tiene mucho que mostrar: la política de competitividad la conciben en conjunto organismos gubernamentales (Ministerio de Industria y Comercio, DNP, Colciencias) y organismos privados (el Consejo Privado de Competitividad y Confecámaras). La presencia privada ha sido fundamental en el diagnóstico de fallas de gobierno y de mercado, en el diseño de las soluciones y, sobre todo, en la continuidad de los esfuerzos en torno a los diagnósticos a través de gobiernos.

De otra parte, cuando estos espacios de colaboración se conciben como elementos dentro de un marco de política vertical, para propiciar desde el gobierno un cambio estructural, es inevitable volver a la pregunta de a qué sectores se dirigen. Y aquí las dificultades son múltiples y bien conocidas: desde el peligro de que la escogencia de los sectores se haga con criterios políticos, hasta la razonable duda de si la capacidad técnica para mejor identificar la estructura productiva óptima está en el gobierno (“can governments pick winners? Of course not”, decía la presentación de Rodrik). Los logros efectivos que se le atribuyen al PTP no tienen que ver destrabar el crecimiento de los sectores “correctos”, sino con destrabar el crecimiento de los sectores que ha acogido.  La pregunta que no podemos responder es si el efecto agregado sería mayor si le hubiera abierto las puertas a un grupo distinto de sectores. Es decir, no tenemos (ni es claro que podamos tener) ni idea de si el programa está auspiciando un cambio estructural en la dirección óptima. Los sectores que se han beneficiado de él fueron pre-definidos por una convocatoria limitada, cuyo resultado expost incluye algunos sectores que es difícil identificar como particularmente productivos o prometedores y cuyas reglas de selección exante no fueron completamente transparentes (si bien incluyeron criterios de escogencia técnica de “promesa” exportadora o productiva, estos no fueron los únicos que guiaron la escogencia, además de estar sometidos a intensa controversia sobre sus bondades como guía para el crecimiento alto y sostenido).

Los escenarios de colaboración sectoriales, como el PTP, tienen la enorme e irreemplazable ventaja de usar la colaboración público privada para identificar los cuellos de botella que frenan a unos productores particulares, muy frecuentes, protuberantes, y muchas veces más fáciles de solucionar que los grandes problemas que afectan a todos los sectores por igual. Esto es muy útil, y por tanto coincido en que el programa debe fortalecerse. Pero sus ventajas serán mejor aprovechadas cuando las puertas para beneficiarse de estos espacios de colaboración estén abiertas a todos los sectores que quieran postularse con un plan bien justificado, de manera que la selección de beneficiarios sea guiada por la iniciativa de los privados que ven obstáculos suficientemente pronunciados como para organizarse sectorialmente y aproximarse al gobierno. Esto a su vez garantiza que los esfuerzos se enfocan en los sectores donde los privados ven suficiente potencial de crecimiento para estar dispuestos a apostar sus propios recursos. Una buena guía, ésta sí, para el cambio estructural óptimo. Eso sí, habría que hacer grandes esfuerzos para que no sean los sectores con poder tradicional los que capturen la atención del programa, y para que los beneficios de los unos no vengan a costa de los otros. Pero éstos no serían peligros nuevos. Con  un espacio abierto a todos, los menos establecidos y los que enfrentarían los costos tendrían al menos también un espacio para hacer oir sus voces.

 

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Mié, 2012-11-28 14:45

Gracias por el comentario. En mi opinión, lo que puede hacer la diferencia como filtro de entrada al PTP es su institucionalización. Guillermo Perry, Marcela Meléndez y yo hemos sostenido la tesis de que en Colombia los espacios de lobby no institucionalizado son aquellos en los que las influencias que usted menciona han primado. Los espacios institucionalizados ofrecen dos ventajas (unos más que otros): 1) PUEDEN dar acceso más abierto (en el PTP esto es lo que no se ha dado porque el acceso a presentar las propuestas ha estado limitado a unas listas pre-establecidas). 2) Son más transparentes, y por tanto es más difícil empujar en ellos intereses particulares a costa de los generales.

Mié, 2012-11-28 14:45

Gracias por el comentario. En mi opinión, lo que puede hacer la diferencia como filtro de entrada al PTP es su institucionalización. Guillermo Perry, Marcela Meléndez y yo hemos sostenido la tesis de que en Colombia los espacios de lobby no institucionalizado son aquellos en los que las influencias que usted menciona han primado. Los espacios institucionalizados ofrecen dos ventajas (unos más que otros): 1) PUEDEN dar acceso más abierto (en el PTP esto es lo que no se ha dado porque el acceso a presentar las propuestas ha estado limitado a unas listas pre-establecidas). 2) Son más transparentes, y por tanto es más difícil empujar en ellos intereses particulares a costa de los generales.

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