La detención preventiva de cuatro ex funcionarios del Ministerio de Agricultura la semana pasada, y la que seguramente se decretará contra el ex Secretario General del Ministerio este miércoles por su participación en el Programa de Agro Ingreso Seguro ha desatado una polémica entre quienes consideran que son “el chivo expiatorio para no tocar a los verdaderos responsables” y quienes alegan que “por fin se hizo justicia contra los corruptos de cuello blanco”.

El Fiscal Martín Moreno le imputó cargos a Camila Reyes del Toro, ex directora de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura, y a los ex jefes jurídicos Oskar Schroeder y Tulia Eugenia Méndez por el delito de peculado a favor de terceros y celebración de contratos sin el lleno de los requisitos legales. Al ex viceministro Juan Camilo Salazar, además le imputó interés indebido en la celebración de contratos.

El juez de garantías no aceptó la imputación por el delito de peculado porque implica que tanto el que entrega el dinero como el que lo recibe son culpables. En este caso, entonces, fuera de los funcionarios tendrían que ser investigados los 33 mil beneficiarios de AIS -desde el hermano de Luis Carlos Sarmiento hasta las empresas de Ardilla Lülle y los pequeños agricultores que recibieron subsidios o créditos blandos por parte del Ministerio de Agricultura bajo Andrés Felipe Arias.

El juez de garantías consideró que eso no era posible y solo aceptó la imputación por el delito de celebración de contrato sin los requisitos legales para los tres primeros y el de interés indebido para el ex Viceministro. Específicamente, a estos funcionarios la Fiscalía les imputa haber contratado directamente al IICA cuando en opinión del fiscal han debido convocar una licitación pública.

En esta fase preliminar, tanto la Fiscalía como la Procuraduría consideran que los funcionarios simularon que el convenio con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura era de Ciencia y Tecnología para saltarse la ley de contratación que permite la contratación directa en esos casos, cuando en realidad se trataba de un contrato de administración de recursos. El Fiscal Moreno dijo a La Silla Vacía que entrevistaron a algunos beneficiarios de AIS y que encontraron que el IICA no los había asesorado técnicamente.

La función principal del IICA, el brazo agrícola de la OEA, era realizar las convocatorias para los beneficiarios del AIS, evaluar sus proyectos y asignarles los recursos de acuerdo a unos términos de referencia previamente definidos por el Ministerio de Agricultura.

Al Viceministro Salazar, además, la Fiscalía le imputó el interés indebido en la celebración de contratos porque antes de trabajar en el Ministerio había trabajado con el IICA, entidad con la cual después firmó el convenio para manejar los recursos de AIS.

AIS al banquillo

Durante la audiencia de imputación de cargos, el Fiscal Martín Moreno hizo énfasis en cómo “AIS es el escándalo de corrupción más grande de la historia de Colombia porque la plata de un programa diseñado para los pobres le terminó llegando a los ricos”, para justificar no solo los cargos contra los funcionarios sino la decisión de enviarlos a la cárcel de manera preventiva.

Es cierto que el programa Agro Ingreso Seguro terminó beneficiando más a los grandes agricultores que a los pequeños. Después de invertir 1,4 billones de pesos de los contribuyentes entre 2007 y 2009, datos del Ministerio de Agricultura muestran que los pequeños agricultores obtuvieron apenas un 36 por ciento de los recursos de AIS aunque representaban más del 80 por ciento de los solicitantes. Mientras en promedio un agricultor pequeño recibió entre 5 y 7 millones de pesos en líneas especiales de crédito o incentivos de capitalización y los medianos $ 116 millones, los grandes productores recibieron entre 1.500 y 2.123 millones de pesos en promedio, según el año de la convocatoria.

Una evaluación de impacto del programa entregado por la firma Econometría al Ministerio de Agricultura en febrero de 2011 concluye que “AIS no llevó a aumentar las condiciones de vida de los hogares beneficiados” y que los pequeños productores beneficiarios de AIS no aumentaron sus ingresos netos mientras que los grandes productores sí lo hicieron. "Los resultados muestran que los pequeños productores aumentaron sus costos de producción, disminuyeron sus niveles de inversión, y a pesar de haber aumentado sus ingresos, este aumento no fue suficiente para lograr impactos positivos sobre el ingreso neto", dice la evaluación. "Los grandes productores, por el contrario, lograron mantener sus niveles de inversión, disminuyeron costos de producción y lograron aumentar su ingreso neto".

Estos datos son suficientes para cuestionar políticamente la conveniencia del programa de Agro Ingreso Seguro. También plantea una polémica la denuncia que hizo hace dos años el senador del Polo Jorge Enrique Robledo cuando demostró que 45 personas que financiaron con 549 millones de pesos la campaña de Álvaro Uribe recibieron recursos de AIS por más de 33 mil millones. Y el que algunos de los beneficiarios de este programa luego hicieran aportes a la campaña de Andrés Felipe Arias, como lo denunció Noticias Uno.

Pero la Fiscalía ha dicho que los cuatro funcionarios presos no se beneficiaron personalmente del Programa y tampoco se lo inventaron. Agro Ingreso Seguro tampoco fue diseñado para beneficiar a los más pobres, uno de los supuestos de la argumentación del Fiscal Moreno para imputarles cargos a estos funcionarios en esta primera parte del proceso (más adelante viene la acusación y el juicio).

Los cuatro ex funcionarios detenidos no aceptaron los cargos y estos son los argumentos que esgrimieron durante la audiencia de imputación para alegar su inocencia:

Agro Ingreso Seguro no fue un programa inventado por los funcionarios presos. Fue un programa copiado de Chile y creado por una ley de la República en abril de 2007 con el fin de proteger y preparar a los productores del campo que pudieran resultar afectados por la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio. Tampoco tiene entre sus objetivos beneficiar a los pobres.

La ley dice que el programa de AIS está “destinado a proteger los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía”.

Aunque en el marco general, la ley menciona como uno de seis objetivos ‘reducir la desigualdad en el campo’ y dice que en el diseño y asignación de recursos se ‘deberá observar el principio de equidad’ está principalmente orientado hacia estimular la competitividad del campo. Entre las condiciones para los apoyos económicos, dice explícitamente que se asignarán ‘en función del avance de los productores beneficiarios en términos de competitividad para enfrentar la competencia internacional o ser más eficientes en el mercado interno’.

En octubre de 2010, a raíz de la investigación iniciada por la Procuraduría en conexión con Agro Ingreso Seguro, algunos de los investigados contrataron al matemático Álvaro Riascos Villegas para que evaluara si los criterios de calificación de proyectos de la convocatoria pública de riego y drenaje del Programa Agro Ingreso Seguro tenían un sesgo a favor de los agricultores más ricos.

Riascos concluye que “no es claro desde el punto de vista matemático que la metodología de cálculo, principalmente para las Convocatorias de 20008 y 2009, fuera premeditadamente diseñada para favorecer proyectos desarrollados por grandes productores. Por el contrario, de forma más marcada se observa cierto sesgo, progresivamente desde las Convocatorias 2008-1, 2008-2 y llegando finalmente a la convocatoria 2009, por beneficiar a pequeños productores”.

Es decir, Riascos concluye que los términos de referencia elaborados por los funcionarios presos no tenían un sesgo implícito a favor de los más ricos. Ese concepto contraría la sospecha del Fiscal, quien al imputarlos por peculado a favor de terceros, cree que los términos de referencia y los criterios de calificación se diseñaron para beneficiar directamente a los agricultores más ricos.

Más allá de si AIS beneficiaba a los ricos y no a los pobres, la acusación contra los funcionarios fue haber celebrado un contrato directo con el IICA en cambio de haber hecho una licitación pública.

En octubre de 2010, cuando el Procurador ya había dictado pliego de cargos contra Andrés Felipe Arias, el exministro de Agricultura contrató al ex procurador Carlos Gustavo Arrieta para que conceptuara sobre si para la ejecución de los objetivos planteados en el Convenio con el IICA el Ministerio ha debido hacer una licitación pública como dijo Alejandro Ordóñez (y ahora lo ratifica la Fiscalía) o si era válido hacer un contrato directo.

Después de analizar varias leyes, Arrieta concluye que el convenio con el IICA se trata de una cooperación tecnológica y que por lo tanto permitía la contratación directa.

Arrieta dice que la ley permite la contratación directa no solo cuando se contratan labores científicas o tecnológicas sino también cuando se busca “facilitarlas, fomentarlas o promoverlas”. Y que el otorgamiento de financiación para la ejecución de proyectos de infraestructura de riego y drenaje, “se enmarca en una política pública dirigida en este caso específico a mejorar la productividad mediante la incorporación de tecnología”.

El decreto 591 de 1991, que regula este tema, dice específicamente que “Para el desarrollo de las actividades científicas y tecnológicas previstas en este decreto, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán celebrar con personas públicas o privadas contratos de administración de proyectos”. Y eso fue lo que hizo el Ministerio con el IICA.

La evaluación que hizo Econometría en 2011 si bien raja en muchos aspectos al programa de AIS, rescata su impacto sobre las innovaciones tecnológicas –como el uso de semillas mejoradas– para los beneficiarios de riego.

Fuera del concepto de Arrieta, los ex funcionarios presos aportaron los conceptos de dos ex magistrados de la Corte Suprema de Justicia que también concluyen que la ley permitía en este caso la contratación directa con el IICA. Este, que es el meollo de la imputación, es un tema de interpretación jurídica que el juez de conocimiento tendrá que decidir si el fiscal finalmente los acusa por esto.

Aunque después de que estalló el escándalo por el otorgamiento de subsidios a reinas de belleza, a parientes de políticos y familias del Magdalena que fraccionaron sus predios para burlar los topes de AIS, el IICA cayó en desgracia, lo cierto es que el Ministerio de Agricultura ha contratado con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, el brazo agrícola de la OEA, desde 1964, y siempre por contratación directa. El IICA tiene experiencia en todo América Latina en proyectos de riego y drenaje, desde Argentina hasta Honduras pasando por Costa Rica y Perú.

Después de haberse suspendido los convenios que se venían ejecutando cuando estalló el escándalo de fraccionamiento de predios el año pasado por Juan Camilo Salazar, ahora preso, su sucesor en el gobierno de Santos, Ricardo Sánchez, no solo le dio continuidad pocos meses después, sino lo que lo prorrogó hasta el 2012. El actual Ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo ahora contrató a la Universidad Nacional para hacer lo mismo, y también lo hizo por contratación directa.

 A Salazar, el fiscal le imputó también interés indebido en la celebración del contrato por haber sido inmediatamente antes de firmar el Convenio, funcionario del IICA. La defensa de Salazar alega que, por ejemplo, Carlos Gustavo Cano fue director del IICA no solo en Colombia sino en Perú antes de llegar al Ministerio y contratar al IICA. Y en cambio de estar preso hoy es codirector del Banco de la República.

La familia de la esposa de Salazar nunca participó en las convocatorias de riego, como equivocadamente se ha afirmado en los medios, y Salazar se declaró impedido para los asuntos ganaderos, en los que su familia política tiene intereses y por los que sí recibieron beneficios del Ministerio de Agricultura pero diferentes a los de AIS.

Los funcionarios presos alegan en su favor que las familias que burlaron los topes de Agro Ingreso Seguro para acceder a más subsidios, aceptaron en su conciliación con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que engañaron al Ministerio de Agricultura suscribiendo contratos ficticios de arrendamiento con sus trabajadores o con miembros de la junta directiva en caso de ser personas jurídicas sobre el mismo predio. También dijeron no conocer personalmente a ninguno de los funcionarios presos. La mayoría de las familias que fraccionaron los predios devolvieron la plata recibida en estas conciliaciones.

Lo que viene

Los cuatro ex funcionarios detenidos apelaron la decisión del juez de garantías y quedó programada para el 5 de mayo la decisión frente a la apelación. Mientras tanto, sus amigos crearon un grupo en Facebook pidiendo su libertad que ya supera las 700 personas.

La Fiscalía tendrá tiempo para recaudar más pruebas o para reforzar sus argumentos y decidir si acusa o no ante un juez a estos funcionarios, que hasta ahora están vinculados solo como sospechosos. Este caso hasta ahora comienza y pueden suceder muchas cosas entre esta etapa preliminar, la acusación y el juicio.

Precisamente porque aún falta mucho para concluir si son culpables o inocentes, la decisión de enviarlos a la cárcel de manera preventiva sin una argumentación sólida sobre por qué representa un peligro para la sociedad que estén libres mientras se juzgan, lleva a muchos jóvenes tecnócratas como ellos a plantearse si trabajar en el gobierno vale la pena el riesgo.